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《知识产权行政管理工作定位及未来发展的横向视野》课题摘要
                                        作者:王汉坡等课题组


一、背景说明
我国的知识产权制度诞生于改革开放初期,是我国早期改革开放的重要措施之一,甚至早于经济特区建设、科技体制改革等,足见党和政府对知识产权制度建设的重视,也足见知识产权制度与改革开放的紧密关系。上世纪八十年代伊始,我国就组建了商标局、专利局,颁布了《商标法》、《专利法》,并自此开始,建立起具有中国特色的知识产权行政管理体系。

近三十年来,我国的知识产权行政管理体系适应改革开放的不断深化、适应知识产权法制建设的不断完善、适应经济建设和科技创新的不断发展,也在发生着不断的变化。这一变化的基本特点是:知识产权行政管理的外延不断扩展,内涵不断深化;行政管理和司法保护的双轨交集;知识产权行政管理的执法专业性与产业发展的侧重面关联性加强;与贸易有关的知识产权、与科技有关的知识产权和与文化有关的知识产权的专业支撑点游离不定。在单一制政体下,中央与地方知识产权行政管理体制的关联性散乱,行政构架不一,因时因地变化频繁,缺乏结构的稳定性。1984年制定颁布了第一部《专利法》后,几乎每七、八年修订一次,至今已修订了三次,几乎是我国法律体系中修改频率最高的法律。《商标法》、《著作权法》也大致如此。同时,新法不断(包括新的立法如《植物新品种保护条例》等,以及在已有法律中增加知识产权保护内容的法律)。与之相适应的是,我国的知识产权行政管理体系也发生了多次的变化。这种变化是必要的、适时的,但行政效能缺乏科学独立的专业评估。行政构架的随机性较大,缺乏必要的全局性和长远性。在外无国际经验可借鉴、内有管理创新模式不定的宏观背景下,行走近三十年的我国知识产权行政管理体系也将走向而立之年。
即将走向而立之年的我国知识产权行政管理体系,有着辉煌的历史功绩和成效,也将背负起引领经济振兴、科技进步和文化繁荣的创新重任。因此,适应《国家知识产权战略纲要》的战略布局,适应国家中长期经济科技发展战略规划安排,适应行政管理体系改革的发展目标,必须对知识产权行政管理工作的科学定位及未来行政管理功效的最优化发展进行系统的研究,其中,借鉴国家行政管理系统其他部门的职能定位及其行政功能的行使状况,应当是不可或缺的研究部分。

二、 中央政府机构行政管理职能调整的态势分析
(一)历史
改革开放以来,按照以经济建设为中心,坚持改革开放的发展路线,我国的行政管理体制也进行了多次改革和调整。
我国的行政管理体制,自从中共十四大报告中明确提出要“下决心进行行政管理体制和机构改革”的任务后,“行政管理体制”这一概念已经得到了广泛的认同。改革开放后,自1982年至今,中央政府机构经历了五次大的改革,即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。每次改革所处的环境不同,所面临的问题有很大差异,但对解决当时面临的问题方面发挥了重要作用。从整体上看,中国行政管理体制从过去适应高度集中的计划经济体制发展到今天大体能够适应社会主义市场经济的体制,行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升的道路。
(二)现状
确定国务院职能部门的定位的法律依据主要是《国务院组织法》和1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》的有关规定。目前,国务院机构包括国务院行政机构和直属事业单位两大类,具体分为八类:国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院议事协调机构和国务院直属事业单位。
(三)趋势
“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。”十七大报告中关于政府大部门体制的全新提法,引起各界注目。“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”,列入中央重要议事日程,而大部门体制的构想,被普遍认为将是政府改革的一个新起点、新突破口。
    

三、国家知识产权局行政管理职能的定位分析
(一)关于国家知识产权局的行政职能定位问题
从国家知识产权局的前身算起,先后有三个发展时期,即国务院组成部门管理的国家局(国家科委管理的国家专利局),国务院直属事业单位(国家专利局),国务院直属机构(国家知识产权局)。这三个发展阶段与我国知识产权发展进程密切相连,充分反映了国家对知识产权行政管理工作的重视。
根据2008年7月11日国务院办公厅印发《国家知识产权局主要职责内设机构和人员编制规定》,国家知识产权局的主要职责包括:负责组织协调全国保护知识产权工作,推动知识产权保护工作体系建设;承担规范专利管理基本秩序的责任;拟定知识产权涉外工作的政策;拟订全国专利工作发展规划,制订专利工作计划,审批专项工作规划,负责全国专利信息公共服务体系的建设,会同有关部门推动专利信息的传播利用,承担专利统计工作;制定专利和集成电路布图设计专有权确权判断标准,指定管理确权的机构;组织开展专利的法律法规、政策的宣传普及工作,按规定组织制定有关知识产权的教育与培训工作规划;承办国务院交办的其他事项。在内设机构方面,根据《规定》,国家知识产权局增设“保护协调司”,原“协调管理司”根据内设职能划分更名为“专利管理司”,国际合作司增加承办涉及港澳台的专利及有关的知识产权事项等职能。
    
尽管我国涉及知识产权行政管理职能的相关部门行政定位是明确的,但最大的问题是分散。按照建立优化政府组织结构,提高整体工作效能,降低行政成本,推动建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的架构目标来看,仍是有一定差距的。造成目前分散管理状况的原因非常复杂,有历史的原因、有法律的原因、也有政策(包括内政和外政)的原因,不可一概而论。例如,商标的保护,是因为商标立法和保护早于专利制度的建立。计算机软件保护条例以及商业秘密的保护有对外知识产权谈判的因素,而植物新品种保护的保护则是内部管理协调的结果。
(二)关于其他知识产权行政管理相关部门的职能定位问题
在其他几个与知识产权行政管理职能相关的部门的知识产权保护职能的界定也是清晰的。如国家工商总局负责商标的注册和管理工作。依法保护商标专用权和查处商标侵权行为,处理商标争议事宜,加强驰名商标的认定和保护工作。负责特殊标志、官方标志的登记、备案和保护。国家食品药品监督管理局负责制定中药、民族药监督管理规范并组织实施,拟订中药、民族药质量标准,组织制定中药材生产质量管理规范、中药饮片炮制规范并监督实施,组织实施中药品种保护制度。商务部承担组织协调反倾销、反补贴、保障措施及其他与进出口公平贸易相关工作的责任,建立进出口公平贸易预警机制,依法实施对外贸易调查和产业损害调查,指导协调产业安全应对工作及国外对我国出口商品的反倾销、反补贴、保障措施的应诉工作。国家质量监督检验检疫总局强化了承担产品质量诚信体系建设与质量安全监督的职能,并根据国务院授权,组织协调全国有关专项打假活动,等等。
  
(三)关于综合性知识产权协调机构问题
正是由于我国知识产权行政管理职能的分散状况,在历史上曾多次出现过不同名称和组织形式的综合性知识产权协调机构。这一状况始于上世纪九十年代初的中美知识产权谈判。
对国务院设立综合性知识产权协调机构的历史发展和职能作用的研究,与本课题研究有密切关系,直接涉及到知识产权行政管理职能是分散管理抑或集中管理的布局方向。囿于分散而设立的知识产权协调职能机构有临时性、议事性、协调性、局部性的特点。在近二十年的历史中,先后由三个副总理级国务院领导直接负责(宋健、吴仪、王岐山),涉及相关职能的部门多达十余家。设立的直接原因往往是因对外政策工作的需要,且这一状况是逐步加强的。实践证明,设立综合性知识产权协调部门是十分必要的,但现在的问题是该设立怎样的综合性知识产权协调部门。在新型行政管理体制下,知识产权的集中管理体制似有探索的必要。
知识产权保护集中管理行政体制的建立涉及诸多复杂问题,难度较大。首先一个问题就是立法的分散。现在的情况基本是一部法律对应设立一个知识产权部门。知识产权行政部门职能的分散对应的就是法律的分散。仅此一点,便知集中管理体系建立的难度之大。其次就是部门利益的冲突,解决起来更是不易。第三是行政管理的难度可能加大。专利、商标、版权、商业秘密等等,同为知识产权,但着力点有一定的差异,专业特点也不尽相同,集中管理的科学性和系统性必须有新的提高。

四、若干国务院部委行政管理职能的定位分析
目前,本届政府列入了国务院组成部门二十七个,国务院直属特设机构一个,国务院直属机构十六个,国务院办事机构四个,国务院直属事业单位十七个,国务院部委管理的国家局二十二个,构成了我国国民经济和社会发展行政管理职能的各个方面,发挥着不可或缺的功能和作用。在管理创新的战略要求下,各部门和单位正以科学发展观为指导,不断积极开拓行政管理功能,推动改革和发展的不断深化和进步。许多创新的管理职能是值得借鉴和学习的。本课题组重点对若干行政管理职能特殊且管理创新突出的部门进行了分析和研究。
(一)科技部
    在我国知识产权行政管理职能定位历史上,与国家知识产权局行政管理职能最为密切的首推科技部(原国家科委)。也正是历史的原因,目前,地方知识产权行政管理职能部门仍有一大半与地方科技行政管理部门有着职能上的联系。科技部曾经是一个重要的知识产权管理部门,但随着改革的不断深化,科技部的知识产权行政管理职能已逐步弱化或边缘化,但从另一方面看,其在科技创新战略方面的宏观行政管理职能却日显突出,成绩斐然,行政管理的定位也非常突出,并有着自己的特色。
(二)商务部
    商务部是目前与知识产权行政管理最为密切的另一个重要部门。其在知识产权行政管理中主要职能体现在涉外知识产权谈判方面。近二十年来,从对外经济贸易部到现在的商务部,对外知识产权谈判成为了其负责的诸多商务谈判的主导,并日益重要。
(三)国家质量监督检验检疫总局
    根据国办(2001)13号《国务院关于国家工商行政管理局、新闻出版署、国家质量技术监督局、国家出入境检验检疫局机构调整的通知》,此三个国务院直属机构由副部级升格为正部级的总局或总署,其目的就在于“为适应完善社会主义市场经济体制的要求,进一步加强市场执法监督,维护市场秩序”,背景是当时这几个直属机构职能范围内发生了若干有重大社会影响的大案要案,引起中央高度重视,并赋予其加大行政执法职能。目前,在假冒伪劣日益猖獗的情况下,国家质检总局的行政执法职能日益强化,其职能的执行直接关系到千家万户和每一个消费者的切身利益,同为行政执法部门,其行政管理职能的管理创新点是值得我们借鉴和学习的。

五、对知识产权行政管理职能定位的宏观认识
(一)对知识产权行政管理职能实效性、渗透性和扩展性的认识
改革开放以来,政府机构改革进行了多次。有的是全面调整,有的是部分微调。调整的基本依据是适应改革和发展的需要和变化。调整的结果也是更加规范、科学、精简和有效。但每次调整的具体过程却不尽相同,区别很大,几无规律可循。
目前,对知识产权行政管理工作的定位,虽然职能上比较分散,但不宜简单地认为乱,至少在现行法律上是明确的,也很少有除国家知识产权局之外的其他部门提出此问题。主要的问题是如何更好的体现或发挥其行政功效。从我国知识产权制定建立和发展的三十年的历史轨迹中,应当认识到知识产权行政管理工作的动态性。这一动态的发展取决于我国知识产权制度发展的实际状况,取决于各方面对知识产权制度的真正认识,取决于我国知识产权制度对国民经济和社会发展的实实在在的绩效,取决于其促进和执法功效的最大化和最优化。有为才有位便是此理。

六、借鉴建议
(一)把握国家创新战略和知识产权战略实施的有利时机,通过充分有效的创新管理措施提高知识产权保护的实效性。
    当前,有利于知识产权行政管理工作定位的大局是科技创新和经济增长方式的转轨。不利于职能定位的因素主要是经济形势和文化强国。国际经济形势的动荡和重点,也使得国际知识产权合作问题有名无实。在这样的大局下,不宜为知识产权而知识产权,要把知识产权与创新、转轨、乃至文化强国结合起来,主动介入,服务优先,用实效展现知识产权的功能和行政管理的实效。在对外知识产权谈判中,一方面要积极应对对方的打压,同时也要在另一个方面积极扩展知识产权国际合作的双赢实效。
(二)在科技、产业、商贸和文化等多个领域积极扩展知识产权保护和利用功能,增强知识产权行政服务意识。
  知识产权工作的渗透性和关联性,决定了它的拓展性。科技、产业、商贸乃至文化领域,都有着发展作用的舞台。自我局限于某个专业领域(如专利),一味抱怨别人不重视而不有所为,是难有作为的。要主动的自我定位,而不能等着别人来定位。对科技、产业、商贸和文化领域的重大动向应有所把握,从知识产权的角度分析其中的作为空间。别人不懂知识产权的专业特点,但自我应当主动介入,提供知识产权的专业服务,甘当配角,以实效赢得理解,传播理念。
  我国知识产权行政管理工作的特点就是职能分工分散,这一状况在短期内难以改变。在这种情况下,应当充分发挥国家知识产权局的基本职能和实施《国家知识产权战略纲要》的有力契机,打破以往传统思维定式(如局限于专利方面),重新定位,主动联合相关知识产权行政管理部门,及时了解其工作中的难点和问题,共同行动。对这些单位而言,不是认识问题,而是做大做好的问题。这方面的配合应当成为我们的主要职能。
(三)以现有知识产权行政管理职能为基础,提高知识产权执法功效,不断探索知识产权行政管理的创新机制。
  知识产权行政执法职能是我们的传统职能和基本职能。在目前情况下,应当继续依法加强,依法行政,继续维持这一职能的稳定。但公共服务方面,要努力探索管理创新的新模式。在这方面是没有界限的,没有定位也许是最好的定位。对若干已实行多年的管理模式要进行必要的总结和更新,建立新的服务模式。
(四)制定综合性知识产权促进保障法律,通过立法奠定知识产权行政管理的顶层设计,为由分散管理转向集中管理提供法律依据。
制定《中华人民共和国知识产权保护和促进法》(暂定名),对实现本课题研究目标是非常重要的。结果重要,过程同样重要。立法的过程本身就是一个全面统一认识的过程。这一立法将从根本上改变知识产权行政管理职能的分散状况,由一部门一法变成多部门共同执法。
对这一立法工作,除领导重视等一般性事项外,还要特别注意三点:一是避免部门利益的争持,选择独立超脱的高质量立法工作队伍;二,不可关门立法,从一开始就要旗帜鲜明地昭示立法目的,吸引公众参与和支持;第三是立法路径选择的灵活性和多样性。除国务院的立法渠道外,全国人大专门委员会的立法途径也不失为一个有效的选择。

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